Realizace podzemních staveb vs. vlastnické právo k nemovitosti

V příspěvku se autor zabývá právními aspekty realizace podzemních staveb z pohledu jejich střetu s ochranou vlastnického práva vlastníků pozemků a staveb nacházejících se nad nimi. Úvod příspěvku je věnován vymezení vzniklé situace po přijetí nového stavebního zákona, který pro stavebníky podzemních staveb přinesl nemalé komplikace ve fázi stavebního řízení, konkrétně v případě žádosti o vydání stavebního povolení. Autor popisuje důsledky nové právní úpravy v přípravné fázi realizace podzemních staveb jak z hlediska právního tak i z hlediska souvisejících otázek ekonomických a finančních. Nechybí tedy ani uvedení příkladů některých plánovaných podzemních liniových staveb, kterým v důsledku nutnosti dodržení nově upravených zákonných povinností vznikají problémy s naplněním plánovaného časového harmonogramu jejich realizace, jakož i problémy, z důvodu napojení jejich financování na fondy Evropské unie, se zajištěním jejich financování.Příspěvek zmiňuje na straně jedné potřebu ochrany vlastnického práva vlastníků nemovitostí, na straně druhé nutnost řešit leckdy velmi složitou situaci při povolování podzemních staveb, zejména staveb liniových většího rozsahu. Obsahem článku je právní úprava ochrany vlastnického práva vlastníků nemovitostí jak ve fázi umísťování staveb, tak zejména ve fázi podávání žádosti o vydání stavebního povolení, kde se jako klíčová a nejvíce problematická jeví otázka prokazování vlastnického práva k pozemku či ke stavbě nacházející se nad stavbou podzemní, byť z hlediska užívání pozemku či stavby na povrchu nepředstavuje pro jejich vlastníky výstavba podzemních staveb ve velké většině případů žádné omezení.Vymezen a popsán přitom není jen legislativní stav vzniklý po vstupu nového stavebního zákona v účinnost (stav po 1. lednu 2007), ale také právní úprava povolování podzemních staveb platná a účinná před jeho přijetím, vycházející zejména ze starého stavebního zákona z roku 1976, která v mnohém lépe reflektovala potřeby stavebníka, rychlost přípravy, jakož i rychlost samotné realizace výstavby. Závěr příspěvku se věnuje řešení nastalé situace vycházející zejména z novely nového stavebního zákona účinné od 2. ledna 2010, jakož i popisem uvedené novely a jejím výkladem.

1. Právní aspekty realizace podzemních staveb

Přijetím nového stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, dále též jen „nový stavební zákon“) byla značně ztížena příprava realizace liniových podzemních staveb (typicky silničních, dálničních či železničních tunelů, tunelů metra) a to ve fázi stavebního řízení v procesu žádosti o vydání stavebního povolení. Nový stavební zákon nepřebral, ať již úmyslně či vinou nedopatření, ustanovení dříve platného stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, dále též jen „starý stavební zákon“), účinného do 31.12.2006, které žadatele o stavební povolení týkající se podzemních staveb zbavovalo povinnosti prokazovat vlastnické či jiné právo k pozemku případně ke stavbě, nacházející se nad podzemní stavbou.

2. Ochrana vlastnického práva

Listina základních práv a svobod ve svém článku 11 stanoví zásadu, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu; vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

Starý stavební zákon v ustanovení § 38, a podobně tak činí i nový stavební zákon v ustanovení § 86, pamatuje na ochranu vlastníka pozemku již při umísťování staveb. Jestliže žadatel nemá vlastnické právo k pozemku nebo doklad o právu založeném smlouvou provést stavbu nebo opatření k pozemku nebo stavbě, předloží souhlas vlastníka pozemku. To neplatí pouze v případě, jestliže je možné pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit, případně vyměnit, nebo má-li se žadatel stát vlastníkem pozemku podle zvláštního předpisu.

Cílem uvedené zásady je předcházet vydání nerealizovatelných územních rozhodnutí. Bez souhlasu vlastníka pozemku je možné vydat rozhodnutí o umístění stavby jen tehdy, pokud lze pro dané účely ve veřejném zájmu vyvlastnit. Liniové stavby byly leckdy právě takovým případem a tak v rámci územního řízení nebyla otázka dokládání vlastnického práva k pozemku (či jiného obdobného práva umožňujícího na pozemku stavět) natolik aktuální jako v případě řízení o vydání stavebního povolení.

3. Realizace podzemních staveb dle starého stavebního zákona

Stavební zákon, ať již starý či nový, stanoví stavebníkovi jako jednu z obligatorních náležitostí žádosti o vydání stavebního povolení povinnost prokázat, že stavebník je vlastníkem pozemku, případně, že má k pozemku jiné právo, které ho opravňuje k realizaci předmětné stavby (starý stavební zákon tuto povinnost stanovil v ustanovení § 58 odst. 2, nový stavební zákon v ustanovení § 110 odst. 2 písm. a). Starý stavební zákon však oproti právní úpravě obsažené v novém stavebním zákoně stanovil zároveň výjimku, obsaženou v ustanovení § 58 odst. 4, že „stavebník podzemních staveb podléhajících tomuto zákonu“ (rozumějme starému stavebnímu zákonu) „neprokazuje vlastnické nebo jiné právo k pozemku či stavbě na něm, jde-li o stavby, které funkčně ani svou konstrukcí nesouvisejí se stavbami na pozemku ani s provozem na něm a které ani jinak nemohou mít vliv na využití pozemku k účelu, pro který je určen“.

Bez prokázání vlastnického či jiného práva k pozemku mohla být tedy podána žádost o stavební povolení na takové podzemní stavby, které se na povrchu pozemku nijak neprojevovaly, tedy neměly žádnou funkční, technickou ani provozní souvislost s existujícími stavbami na pozemku a neovlivňovaly, zejména neomezovaly, užívání pozemku k účelu, ke kterému byl určen (např. územně plánovací dokumentací, územním rozhodnutím, rozhodnutím o stanovení dobývacího prostoru, apod.). Typicky se tedy jednalo o stavby prováděné hornickým způsobem, tedy nejčastěji tunelováním, popř. protlačováním, nikoliv však o podzemní stavby, které byly realizovány např. otevřeným výkopem, tedy kdy docházelo ke stavebním pracím i na povrchu pozemku, byť na nich ve výsledku nebyly patrné.

4. Realizace podzemních staveb dle nového stavebního zákona

Dle znění ustanovení § 110 odst. 2 písm. a) nového stavebního zákona je stavebník povinen k žádosti o stavební povolení připojit doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření anebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě, pokud stavební úřad nemůže existenci takového práva ověřit v katastru nemovitostí. Vzhledem k neexistenci výjimky pro podzemní stavby obsažené ve starém stavebním zákoně však toto ustanovení nového stavebního zákona dopadá i na stavebníky, kteří mají provádět podzemní liniové stavby, tedy stavby pro vedené de facto mimo povrch pozemků.

I přesto, že se často jedná o stavby dopravní infrastruktury celostátního významu, které nijak neomezují vlastnická práva ani užívání pozemků a jiných staveb nacházejících se nad nimi a které jsou současně veřejně prospěšnými stavbami, dopadá ustanovení § 110 odst. 2 písm. a) nového stavebního zákona i na tento typ staveb. Naprostá většina případů realizace ale i dalšího užívání tohoto typu staveb však neomezuje práva vlastníka pozemku nebo stavby na povrchu a povinnost získávat vlastnická nebo obdobná práva k těmto pozemkům v daném případě nadměrně a neúměrně zatěžuje jak stavebníka, tak v mnoha případech i samotné vlastníky pozemků případně jednotlivých nadzemních staveb.

Příkladem možného vzniku problémů s dodržením uvedeného ustanovení § 110 odst. 2 písm. a) nového stavebního zákona a tím i s následnou realizací podzemních staveb jsou připravované stavby pokračování trasy A pražského metra vedoucí v první fázi z Dejvic do Motola, nebo stavba III. tranzitního železničního koridoru zahrnujícího cca 4 km dlouhý tunel v úseku Rokycany – Plzeň a cca 24 km dlouhý tunel mezi pražským Smíchovem a Berounem. Stavebníci těchto tunelů se v daném případě dostávají do velmi složité situace, kdy je pro ně krajně obtížné, ne-li nemožné, uvedenou zákonnou povinnost naplnit. V případě železničního tunelu u Plzně by byl stavebník povinen vykoupit případně zřídit věcné břemeno u 132 pozemků, pod nimiž by měl tunel vést, ve vlastnictví 178 vlastníků, v případě tunelu z Prahy do Berouna se jedná již o cca 4 000 vlastníků pozemků. Za situace, kdy by tyto stavby nebyly realizovány, nebo by jejich realizace byla významně zpožděna, ztrácí smysl i výstavba zbývajících staveb III. tranzitního železničního koridoru v hodnotě cca 20 mld. Kč, které mají být dokončeny v letech 2010 – 2013. To může být spojeno i s nevyčerpáním 60 mld. Kč z fondů Evropské unie, které jsou na tyto stavby určeny a dále s povinností vrátit již přidělených 20 mld. Kč, které byly získány na jiné stavby III. tranzitního železničního koridoru, jelikož celý koridor je z hlediska jeho financování z fondů Evropské unie brán jako jeden celek.

5. Právní úprava od roku 2010

Reakcí na problémy vznikající v souvislosti s aplikací platné právní úpravy podávání žádostí o stavební povolení při výstavbě veřejně prospěšných podzemních staveb, zejména staveb liniových byla změna respektive doplnění nového stavebního zákona a to v zásadě ve smyslu výjimky obsažené již ve starém stavebním zákoně. S účinností od 2. ledna 2010 tak nový stavební zákon obsahuje nově ustanovení § 110 odst. 6, které stanoví, že „stavebník podzemních staveb podléhajících tomuto zákonu (rozumějme novému stavebnímu zákonu) není povinen prokazovat vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě, jde-li o veřejně prospěšné stavby, které funkčně ani svou konstrukcí nesouvisejí se stavbami na pozemku ani s provozem na něm a které ani jinak nemohou mít vliv na "využití pozemku k účelu, pro který je určen“. Toto ustanovení tak v určitých případech vyjímá stavebníka z povinnosti dokládat vlastnické nebo jiné právo k nemovitostem u podzemních staveb. Zároveň však není prolomena ochrana vlastnického ochrana vlastnického práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, neboť podzemní stavby nejsou vyjmuty z povinnosti dle shora citovaného ustanovení § 110 odst. 2 písm. a) nového stavebního zákona paušálně, ale pouze v případech veřejně prospěšných staveb, které nesouvisí se stavbami na pozemku ani s provozem na něm a nemohou tak mít vliv na užití pozemku k účelu, pro který je určen.

Veřejně prospěšnou stavbou se dle ustanovení § 2 odst. 1 písm. l) nového stavebního zákona rozumí stavba pro veřejnou infrastrukturu určená k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci.

Prokazování vlastnického práva, existence věcného břemena či jiného obdobného práva k pozemku případně ke stavbě nad stavbou podzemní tedy nebude nutné pouze za situace, kdy podzemní stavba neomezí vlastníka pozemku nebo stavby na povrchu v jejich užívání. Zásahem do vlastnického práva bude zejména situace, kdy součásti podzemních staveb budou vystupovat na povrch (například nouzové východy, ventilační průduchy, apod.). Otázka, zda podzemní stavba skutečně nemá vliv na stavby na pozemku či na využití pozemku nad podzemní stavbou bude posuzována v následně probíhajícím stavebním řízení.

Shrnutí

Přijetí nového stavebního zákona přineslo značné komplikace pro stavebníky podzemních staveb ve fázi stavebního řízení, konkrétně v případě žádosti o vydání stavebního povolení. Důsledkem bylo nebezpečí výrazného prodloužení realizace některých významných dopravních staveb ať již lokálního či celostátního významu, případně vůbec ohrožení jejich celkové realizace.

Přijetí novely nového stavebního zákona účinné od 2. ledna 2010 znamená pro stavebníky podzemních staveb možnost významného urychlení procesu přípravy staveb a omezení nebezpečí nemožnosti čerpání finančních prostředků z fondů Evropské unie, stejně tak omezení nebezpečí vrácení finančních prostředků již čerpaných.

Je samozřejmě otázkou nakolik je uvedená úprava v souladu s moderním vnímáním vertikálního ohraničení prostoru pozemku od zemského jádra po stratosféru, který je z pohledu vlastnických práv chráněn stejně jako povrch pozemku, lze nicméně tvrdit, že uvedená novela představuje vyvážený přístup mezi ochranou vlastnického práva a nutností řešit leckdy velmi složitou situaci při povolování podzemních staveb a opírá se zároveň o právní úpravu účinnou do relativně nedávné doby.