Administrace veřejných zakázek

Petr HOLUB, moderátor: Ročně se ze státních investic ztrácí bez užitku 90 miliard. Tak zní odhad Transparency International a Komora administrátorů veřejných zakázek k tomu dodává: „Peníze se ztrácejí nejen často zmiňovanou korupcí, ale také nekompetencí těch, kdo zakázky zadávají.“ Co se dá zlepšit, bude v tomto směru zjišťovat magazín Zaostřeno na finance, který společně připravují Český rozhlas 6 a Aktuálně.cz. Pořadem provází Petr Holub. Hlavním cílem Komory administrátorů veřejných zakázek je nastavení základních profesních, odborných a etických standardů v oblasti administrace veřejných zakázek. Komora by v budoucnu chtěla přispět ke zvýšení transparentnosti jednotlivých výběrových řízení. Tak zní motto komory administrátorů, která vznikla loni na podzim a která sdružuje právníky, zabývající se administrací veřejných zakázek. Administrátoři se tak chtějí mimo jiné bránit tomu, aby byli obviňováni, že svým řízení zakázek umožňují korupci, z níž jsou tuzemské veřejné zakázky širokou veřejností podezírány. Český rozhlas 6 proto navštívil s dotazem na konkrétní plány Komory administrátorů veřejných zakázek, jejího předsedu Roberta Pergla ze známé advokátní kanceláře Váňa, Pergl & partneři. Ptali jsme se, jakých zakázek se profesní aktivita administrátorů týká. Hodnota veřejných zakázek se totiž pohybuje od desítek tisíc do desítek miliard korun. A není předem jasné, kdy se zadavateli vyplatí najmout specializovanou právní firmu.

Robert PERGL: Já bych to řekl takhle. Vy jste správně nazval administrátory jako profesi, protože v dnešní době je ta práce administrátora tak složitá, že si myslím, že si zasluhuje v podstatě ten název profese. Bohužel musím znova zdůraznit, bohužel, jak současný zákon, tak i navrhovaná novela z dílny ministerstva pro místní rozvoj nestanoví, jakýkoliv práh nebo hladinu, odkdy by měla zakázku administrovat odborná společnost. Pouze jak současný zákon, tak i novela dává možnost zadavateli svěřit administraci zakázky, vyjma nějakých speciálních úkonů, jakoby podpisů, jiné osobě, zákon to nazývá jiná osoba. A neklade žádné další požadavky na to, jak úředníci, kteří administrují tu zakázku vně i uvnitř úřadů, tak i ten administrátor má mít odborné předpoklady. Čili, já když to shrnu, tak řeknu, že myslím si, že to v současné době je chyba v zákoně, či nedostatek. A doufám, že do novely se dostane něco o odborné způsobilosti administrátorů, protože já bych řekl z vlastní zkušenosti, že většina veřejných zakázek je prováděna za účasti externích administrátorů. Ale bohužel žádnej zákon ani dneska, ani novela s tím nepočítá, neklade žádné profesní, odborné či etické požadavky, což považuji jednoznačně za chybu.

Vy říkáte většina veřejných zakázek je prováděna s pomocí administrátorů, tím myslíte úplně všech zakázek, nebo mluvíme jenom o těch vyšších zakázkách, třeba aspoň nad deset či dvacet milionů korun?

Nedá se to takto rozlišit, protože většina například ministerstev má vysoutěženo poradenské či advokátní firmy, které jsou vysoutěženy na to, aby administrovaly veřejné zakázky. Které z těch zakázek jim ten úřad svěří nebo nesvěří, to já samozřejmě nevím, ale myslím si, že i zakázka malého rozsahu, to jest do dvou milionů korun, je v dnešní době takovou zakázkou, která by si zasloužila tu nejvyšší odbornost, protože pořád dva miliony z našich veřejných peněz jsou pořád dva miliony korun.

Když se člověk podívá například na fakultní nemocnice, to jsou také významní zadavatelé veřejných zakázek, tak u některých dosud najde, že zakázky zadávají pomocí svých vlastních právních oddělení a tudíž nehledají externí právnickou firmu. To tedy znamená, že ten usus je opravdu jenom na těch zadavatelích a nepřevládá nijaký jednotný pohled.

Nepřevládá žádný jednotný pohled. Já jsem samozřejmě toho názoru, že pokud zadavatel má dostatek právních expertů, kteří jsou schopni tu veřejnou zakázku připravit na vysoké odborné úrovni, tak není žádný důvod, proč by si bral externího dodavatele. Ovšem je otázka té profesionality. Řekl bych to takto, pracovník například té nemocnice, jak jste zmínil, tak ručí v podstatě pouze svých čtyř a půl násobkem platu. Žádná jiná odpovědnost tam není. Já se teďka vůbec nebavím o nějaké korupci, já se bavím pouze o odbornosti. Kdežto externí zadavatel samozřejmě ručí za celou vzniklou škodu. Čili já se domnívám, že ten externí zadavatel v každém případě musí a měl by být odborně na vyšší úrovni, protože je na to specializován. Já si dovedu představit i ve fakultní nemocnici velice dobrý právní odbor, ale ten právní odbor má přeci na starosti spoustu jiných dalších věcí, od ochrany nemocnice, přes žaloby různých pacientů, dodávky jiných služeb atd., kdežto administrátor je většinou firma nebo advokáti, který se specializují a dělají pouze tuto činnost. Čili je to jako v každém jiném oboru. Samozřejmě jsou tady specialisti na tento obor, a pak jsou, řeknu, všeobecní lékaři. Takže já to dám příkladem. Když vás bude bolet jenom jeden palec, půjde prostě k někomu, kdo dělá ruce. A nepůjdete k všeobecnému lékaři. Stejně skončíte u toho specialisty na tu danou oblast. A tak by to mělo být asi v každém oboru.

Zní to logicky. Já teď řeknu hned jednu námitku. Zůstanu klidně v tom nemocničním prostředí, ale to je jenom pro příklad. Když například nemocnice má zakázku na jeden velký zdravotnický přístroj, může to být stejně v jiných případech nějaká silnice, zdá se dnes velmi rozumné, když sám ten ředitel nebo jeho nějaký náměstek si zjistí všechny možné nabídky, ono to zpravidla jsou tak čtyři, pět firem v celosvětovém měřítku. A přesně si předem zmapuje detaily, co ty jednotlivé firmy nabízejí. A pak přímo pod jeho kontrolou probíhá ta zakázka, kterou právě může třeba zadministrovat třeba zase nějaký náměstek, který má na starosti právní záležitosti. Ve chvíli, kdy to nedělá, ten ředitel, nechá tam několik zprostředkovatelů, ať už nějakého dodavatele zdravotnických přístrojů, ať třeba toho administrátora, tak nebude nakonec ta zakázka méně průhledná a tudíž s větším rizikem, že ta cena nakonec nebude taková, jaká by byla nejvýhodnější pro nemocnici?

Já si myslím, že ne. Protože samozřejmě ten administrátor má na mysli, aby udělal tu zakázku co nejlépe pro toho zadavatele. A administrátor je někdo, kdo má, měl by to být někdo, kdo má dlouholeté zkušenosti v tom daném oboru, čili na toho daného pana ředitele, který chce ten přístroj, bude mít určitě spoustu otázek, které by třeba pana ředitele ani nenapadly, protože nemůže znát, zase bych řekl, takové to právní pozadí těch různých chytáků a kliček, které v daném výběrovém řízení mohou nastat. Vemme si ten příklad teďko, který nastal, myslím, že to bylo v klatovské nemocnici. Nevím, jestli si to ta nemocnice dělala sama nebo ne, ale poté, co jí přišly nabídky, tak vlastně nevěděli, jestli vzít nejlevnější nabídku, jestli to je to nejlepší, což je úplná absurdita v podstatě, když si to vezmete. A nechávali si dělat posudek od jedné renomované společnosti na to, jestli si můžou nejlevnější nabídku. Čili, jak říkám, každá zakázka má dva aspekty, jeden je právní a druhý je ten odborný. Každou zakázku by měl dělat minimálně někdo, kdo rozumí jak té dané odborné problematice, to znamená tomu danému přístroji. Ale pak to musí být velice erudovaný právník, který zná zase každou kličku toho zákona o veřejných zakázkách. A pokud se toto spojí a tyto dvě osoby jsou v dané například nemocnici, tak pak samozřejmě administrátora nepotřebuje. Ale znáte to, každý odborník, pokud je nejlepším ve svém oboru, tak má odpovídající platové zařazení, odměnu. A já se obávám, že tito odborníci na to nikdo z těch zadavatelů nemá, aby je měl neustále v tom pracovním poměru.

To tedy myslíte, že administrátor má zajišťovat nejen právní služby při té veřejné zakázce, ale i ty odborné?

Může to tak být a nemusí. To je opravdu otázka. Pokud má zadavatel dostatečně odborný tým na tu danou problematiku té veřejné zakázky, tak samozřejmě je to plně dostačující. Já jsem osobně právník advokát, čili já samozřejmě říkám, že měl by tam při té zakázce být odborník na veřejné zakázky, který je erudovaný. A ta odbornost, pokud jí má zadavatel, samozřejmě to stačí.

Vy tedy byste v tuto chvíli rád nějakým způsobem zřejmě kodifikoval administrátorskou profesi. A jak byste si to představoval? To myslíte, že nezbytný zákon nebo je to možné cestou třeba nějaké profesní samosprávy. Něco jako mají třeba auditoři.

Rád bych určitě byl pro kodifikaci, která by říkala, že administrovat veřejné zakázky může dělat osoba, která má odpovídající vzdělání. Podle dnešního zákona o veřejných zakázkách či podle dnešního zákona o živnostenském podnikání může administrovat veřejné zakázky každá osoba nad osmnáct let. Tečka. To znamená, když to přeženu, se základním vzděláním. Čili já bych určitě byl proto, aby buď novelou živnostenského zákona nebo nějakým ustanovením v té novele zákona o veřejných zakázkách bylo stanoveno, jakou odbornost, jaké vzdělání, jakou praxi má mít ten, kdo bude administrovat veřejnou zakázku. V dnešní novela, navržená ministerstvem pro místní rozvoj, mluví o takzvaných odborných osobách, ale to jsou v podstatě úředníci toho zadavatele. A že mají projít určitým školením. A já si nejsem tak úplně jist, jestli nějaké školení dvoudenní, týdenní, čtrnáctidenní prostě z někoho udělá odborníka, když my se zabýváme, my advokáti nebo firmy, které administrují veřejné zakázky, se tím zabýváme několik let, mnohdy skoro dneska 2006, že jo, byl zákon. Čili dneska už si to umíme spočítat, možná tak šest let dobrých, víc ne, ale v podstatě ano, určitě kodifikace ano. A zvýšit požadavky na odbornost těch, kteří administrují veřejné zakázky.

A v čem by ta odbornost měla být? Stačí, když mám právní vzdělání a nějakou praxi?

Nejenom právní, protože jsme se bavili o tom, že ke každé veřejné zakázce by měli být asi odborníci dva, právník plus člověk z toho daného oboru, který je předmětem té veřejné zakázky. Čili já bych byl určitě pro vysokoškolské vzdělání buď právního nebo technického nebo ekonomického směru. To určitě. A pak požadavek praxe. Protože když máte za sebou krásnou vysokou školu Univerzity Karlovy a druhý den jdete administrovat veřejnou zakázku, tak asi přeci jenom to není dobře. Čili já bych byl určitě pro minimálně jako v jiných oborech, ať už jsou to lékaři nebo advokáti, minimálně tu tří až pětiletou praxi.

Vlastně už dnes patří administrátoři k běžnému provozu veřejných zakázek. Tím pádem se stávají tak trochu podezřelými, protože Češi předpokládají, že u veřejných zakázek je nejvíce korupce. Vychází to z nějakých průzkumů. Tak jsem se chtěl zeptat třeba na jeden rozměr praxe administrátorů, kdybych to třeba srovnal s projekčními firmami, které se uplatní při stavebních zakázkách, tak tam se dlouhodobě ví, že je chybou, jak jsou placeny. Ony jsou totiž placeny procentem z celkové ceny zakázky. Mají tedy ekonomický zájem na tom, aby zakázka byla co nejdražší a tolik jim nejde o zájem toho zadavatele. U administrátora není podobné riziko, neplatí vás také, že si dáte nějaké promile z té celkové ceny?

Nebudu komentovat engineering a projekci. Musím vás ujistit, že tato praxe v této profesi administrátora není. Neznám snad jediný případ, kdy by si administrátor účtoval svoji odměnu v závislosti na velikosti zakázky procentuálně. Buď se účtuje nějakou hodinovou sazbou nebo fixní sazbou za zhotovení celé zakázky. Já jsem se s tím v naší praxi v podstatě nesetkal.

Takže ta cena je čistě smluvní a dohaduje se třeba nějaký paušál rok dopředu.

Ta cena je ano i na smluvní bázi. A nezapomeňte, že administrátor je jakákoliv jiná služba, čili služby administrátora se opět musí soutěžit, čili pokud někdo chce vypsat nějakou zakázku a chce administrátora, i toho administrátora samozřejmě musí soutěžit. Takže pak rozhoduje zase jako jedením z hlavních kritérií je ta cena.

Jedno z hlavních podezření, které se objevuje u každé veřejné zakázky, je střet zájmů u zúčastněných firem. Tak existuje nějaký byť nepsaný kodex, který musí dodržovat administrátor, například tam může být střet zájmů se zadavatelem, střet zájmů s firmami, které soutěží nebo se nějakým, byť zprostředkovaným způsobem účastní té soutěže.

Stručná úprava střetu zájmů je dnes přímo obsažená v zákoně o veřejných zakázkách. A novela ji ještě trochu rozšiřuje. Je to i tématem etického kodexu Komory administrátorů veřejných zakázek, kdy my ještě jdeme nad rámec zákona a stanovíme, co všechno v podstatě způsobuje ten konflikt nebo střet zájmů, jak jste to zmiňoval. Čili já si myslím, že toto v současné není základní problém zadávání veřejných zakázek. Dokonce jsem toho názoru, že základním problémem veřejných zakázek není korupce, protože spousta lidí o ní mluví. Ale prokázáno bylo velice málo případů. Já se opravdu domnívám, že největším problémem je ta neodbornost, kdy se prostě vypíše, ať se zmiňovalo ty léky, přístroje, ta zakázka tak, která umožní těm nabízejícím, těm uchazečům dát takovou cenu, která prostě převyšuje nějaký normální zisk. Ale to se zase nemůžeme těm firmám divit, že pokud někdo umožní tam tu cenu dát a s ní vyhrát, tak jako každá soukromá firma chce mít co nejvyšší zisk, tak prostě já bych toto neodsuzoval. Já odsuzuji to, že ty zakázky jsou často připravovány velice neodborně.

Teď je otázka, do jaké míry může administrátor ovlivnit toho zadavatele při vypisování zakázky, protože ty základní parametry administrátor už dostane napsané a má to, když to tak řeknu, jen zúřadovat. Měly by tedy administrátorské firmy, pokud najdou zřetelnou chybu při zadání zakázky, přemluvit zadavatele, ať to udělá nějakým lepším způsobem?

To je velice dobrá otázka. To je jeden z důvodů, proč vznikla Komora administrátorů veřejných zakázek, protože doteď v podstatě roztříštěné ať firmy či advokátní kanceláře, nechci říct, že byly vystaveny na pospas tomu zadavateli, ale víceméně jakoby nebyla tady žádná organizace, samosprávný orgán, který by hájil jejich zájmy. Čili dodneška to bylo víceméně buď to takto udělejte, anebo to nemusíte dělat vůbec. Já si myslím, zřízením samosprávného orgánu komory nám dává určitou možnost pozitivního lobbyingu na ty zadavatele a možnost říci jim, nezlobte se, my jsme vysoce kvalifikovaná firma, my jsme součástí tady komory, dodržujeme profesní, etická a všechny možné standardy a my vám říkáme, že toto, co po nás chcete, ne, že by to bylo nezákonné, to si myslím, že zadavatel by v žádném případě asi po nikom nechtěl, ale že to je buď nezvyklé nebo že to je nepřiměřené, že to je diskriminační, protože to jsou všechny otázky, které se netýkají vůbec trestního práva, ale týkají se určité odbornosti a zkušenosti se zadáváním veřejné zakázky tak, aby uchazeči byli sice co nejvyšší kvalitou, ale zároveň abyste nediskriminovali tři čtvrtě trhu. A to je smyslem určitě naší činnosti. To znamená možnost toho lobbyingu a tlaku to můžu nazvat, ovlivňování zadavatelů tak, aby zase s jediným cílem ty zakázky byly vypisovány co nejlépe kvalitně. Já neříkám schválně slovo transparentně, které zase jakoby je dneska trošku módní, protože každý si pod tím slovem může představit jako opravdu cokoliv. Já rozhodně nejsem příznivcem toho, aby zakázka, pokud se týká třeba odborných poradenských služeb, byla vypisována jenom s jedním kritériem, a to cena. Protože já říkám, vy byste si také nevybral svého lékaře jenom na základě ceny nebo advokáta, který vás bude ať už rozvádět nebo převádět majetek jenom, že vám dá nejnižší cenu. Tam určitě musí být víc kritérií. A nastavení těch kritérií pro danou zakázku, to je právě zase věcí toho, kdo tu zakázku zpracovává. Takže tam komora nám dává možnost v podstatě do určité míry si dupnout a říct, ne, milý zadavateli, my si myslíme, že přiměřená kvalifikace této zakázky je taková, protože s tím máme opravdu zkušenosti a máme něco za sebou.

V rámci komory se vypracují nějaké doporučené postupy, jak při určitém typu zakázek postupovat? Ono je totiž jasné, že například ve stavebnictví se ty zakázky vypisují úplně jinak než ve zdravotnictví, abych se držel těch příkladů, co jsme zatím zmínili.

Bylo by ideální vypracovat takové postupy, ale my opravdu musíme počkat na přijetí té novely. Protože vypracovávat teďko nějaké postupy podle současného zákona by nemělo smysl. Ale ať už jsou ty postupy napsané mezi těmi členy, kteří jsou členy komory, anebo vydiskutované, ono je to jedno. Tady je hrozně důležitá věc, že když u stolu sedí největších patnáct odborníků, kteří v podstatě jsou dominantou na tom trhu a říkají, podívejte, já tady mám tento rozsudek, kdy soud nebo ÚHOZ nám teďko sdělil, že toto kritérium na takto nastavenou zakázku je špatně a že to má bejt příště jinak a těch patnáct odborníků u toho stolu sedí a ty názory si vymění, stačí jednou za měsíc či jinak, vydáváme vlastní bulletin a tak dále, tak to přispívá k té osvětě a k tomu, aby se těch chyb z neodbornosti či z nedostatku praxe, či z toho, že tady taková zkušenost není s danou zakázkou, tak samozřejmě je dobré, když těch patnáct odborníků se schází a tyto poznatky nejnovější sdělují, aby pak v té dané zakázce prostě nedošlo k chybě zbytečné, kdy už třeba před měsícem bylo jasné, jaké to má mít řešení.

Vysvětluje předseda Komory administrátorů veřejných zakázek Robert Pergl. Na cestu, která vede k lepšímu využití dotací při veřejných zakázkách, se vydali také právníci. Jejich komora prozatím přispěla k diagnóze současného stavu, přitom upozorňují, že jsou potřeba i další kroky. S tím dnes končí také magazín Zaostřeno na finance, který společně připravují Český rozhlas 6 a Aktuálně.cz. Techniku měla na starosti Iva Braunerová a pořadem provázel Petr Holub.

HOLUB, Petr. Administrace veřejných zakázek. ČRO6 : Zaostřeno na finance [online]. 2011, 6.4.2011, [cit. 2011-04-07]. Dostupný z WWW: <http://www.rozhlas.cz/default/default/rnp-player-2.php?id=2303875&drm=>.